Por Welnel Darío Féliz
En los últimos días el escenario jurídico-legislativo
dominicano se ha visto caldeado por las observaciones que realizara el Poder
Ejecutivo a la ley que declaraba a Loma Miranda como parque nacional. Si bien
dichas observaciones son dignas de un análisis mesurado, que permitiría
desmontar en gran medida las “acusaciones” al Congreso que lo signan como un
órgano ineficiente y desconocedor de las normativas del país y de los
procedimientos legislativos, no entraremos en dichos detalles; nos detendremos
en dos criterios sustentadores de la indicada observación, nos referiremos a la
mención de las leyes derogadas que fueron consignadas en los vistos y a la aludida
falta de congruencia con el contenido de la Ley 247-12, en torno a los
criterios que se deben observar para crear un órgano o ente del Estado.
Antes de entrar en el análisis, debo decir que celebro
las observaciones en el sentido explicado y las discusiones que se han generado.
¡Por fin! Ya se está prestando atención
a las técnicas legislativas en el país. ¡Por fin! Se comienza a ver una
depurada técnica, según expresó el Tribunal Constitucional español, como uno de
los elementos que contribuyen a la seguridad jurídica. Solo esperamos que en
los próximos años, estas “cuestiones de forma”, como suelen llamarle muchos de
los que trabajan con temas legislativos o asesores de los entes, órganos y
poderes públicos, pasen a ser cuestiones de fondo, en tanto se enlazan con lo
esencial de la ley: su aplicación, vigencia y seguridad jurídica. Esperamos que
lo ocurrido no sea una situación coyuntural y justificativa, sino el inicio de
la toma de conciencia sobre la necesidad de la aplicación de las técnicas legislativas.
En una de las sustentaciones de las observaciones a la
ley mencionada, el presidente de la República expresó que: “La ley objeto de
esta observación se ha sustentado en numerosas disposiciones normativas que se
encuentran derogadas…”; en este caso, aunque el presidente no entró en detalles
sobre el efecto de consignar leyes ya expulsadas del ordenamiento jurídico,
dejó implícito que una mención errónea de una ley derogada invalida la ley, por
lo que tal es motivo para su observación o nulidad. Sobre el tema, el jurista
Eduardo Jorge Prats señaló que “…la ley es irrazonable pues no está basada en
elementos científicos que avalen la naturaleza de parque nacional de Loma
Miranda, aparte de que está fundada en leyes derogadas” (Veto presidencial, Constitución
y Loma Miranda, periódico Hoy, 5 de septiembre de 2014, año XXXIV, No. 7838, p.
10A).
Ante lo planteado, y poder llegar a conclusiones, hay
que analizar la estructura organizativa de las leyes, aunque en esta ocasión no
nos detendremos a estudiar su totalidad, sino que nos enfocaremos en lo
relativo a la parte que contiene los vistos y los considerandos. La estructura
normativa recomendada por el Manual de Técnicas Legislativas del Congreso,
implica que toda ley deba poseer un
contenido que la encabece, nos referimos al título, los considerandos y los
vistos. Estos constituyen en la ley elementos básicos, en tanto contienen las
informaciones necesarias para que la persona conozca el tema de que se trata,
las motivaciones que tuvo el legislador para presentarla y aprobarla, la
identificación de su necesidad y los antecedentes de la misma.
En efecto, el título de la ley es básico para la
comunicación de su contenido, por lo que, según el Manual de Técnicas
Legislativas “debe reflejarlo objetivamente”, de una forma rápida y precisa, de
allí que “debe ser breve y sencillo”, además de que no se repita con ninguna
otra disposición. El título debe encabezar la ley y acompañarle en todo su
recorrido, desde su presentación, toma en consideración, discusión en
comisiones y en el pleno, aprobación, transcripción, promulgación y
publicación.
Los considerandos, son, por igual, una unidad básica
de esta parte informativa de la ley. Según el Manual de Técnicas Legislativas
que hemos señalado “son
las motivaciones que tiene el legislador para sostener y justificar el texto
que propone”. Los considerandos, que constituyen la exposición de motivos del
por qué de la ley, responden a una estructura lógica en su redacción, con
respeto a reglas lingüísticas, con recomendaciones de señalamientos, extensión,
precisión y contenido, que permiten a la persona navegar por las intenciones
del legislador al momento de tomar la decisión de someter la ley. Los
considerandos no son mandatos normativos, sino explicativos, de allí que no
pueden ser aplicados como rectores de comportamientos sociales, disposiciones
organizativas u otros.
Dentro
de esta estructura que encabeza la ley surgen los vistos. A diferencia de lo
que expresó el presidente de la República en su observación y aseverada por
juristas, los vistos no constituyen el sustento de la ley, sino que, como
expresa el Manual de Técnicas Legislativas “Son los textos legales que ha
investigado el legislador para presentar un proyecto”, la consignación de la
investigación realizada se sustenta en las recomendaciones del mismo manual,
que señala que: “Para elaborar un proyecto de ley es necesario realizar un
estudio de antecedentes y detallar en los vistos el análisis de la legislación
vigente, de manera que se tenga una identificación precisa de estas normas
jurídicas”.
Como
se observa, si bien la colocación de leyes derogadas en los vistos constituye una inobservancia de las técnicas
legislativas, su errónea mención o falta de ellos no causa ningún efecto sobre
el contenido de la disposición, pues, como bien señala el manual mencionado, no
son sustentadores de la ley, sino el dosier informativo de lo investigado por
el legislador, lo que al mismo tiempo constituyen los antecedentes; de allí que
una ley sin vistos o con vistos erróneos no es irracional, ni tampoco inconstitucional
y por tanto, no afecta la seguridad jurídica. La única secuela posible es la
errónea información servida a la ciudadanía, lo cual, ciertamente, puede
considerarse intolerable, dentro del papel que deben jugar los legisladores y
la fidelidad y capacidad pedagógica de la ley.
Asimismo,
si como expresó el Presidente de la República la consignación de disposiciones
derogadas u otros errores en los vistos invalidan la ley; entonces, no solo es
obligatorio la colocación de los vistos en toda ley que curse en el Congreso o
decreto que dicte el Presidente de la República, sino que los mismos sean
colocados correctamente. Habría entonces
que considerar otro efecto devastador en el espectro jurídico: una ley vigente
con vistos erróneos o que no los tenga no está sustentada y, por tanto, es
irracional e inconstitucional, por lo que debe ser expulsada del ordenamiento
jurídico.
Si
bien como hemos señalado, no es adecuado incluir en los vistos leyes derogadas,
en ocasiones tales inclusiones pueden ser permitidas. De hecho, a partir del
principio de ultraactividad de la ley existen leyes que aun siendo derogadas, pueden
seguir regulando situaciones jurídicas surgidas durante su vigencia. Este
criterio se sustenta en el principio de iretroactividad de la ley, de la
vigencia de la disposición en el tiempo o su aplicación para el porvenir y en
el principio de seguridad jurídica. Esta situación jurídica permite, por igual,
que el Tribunal Constitucional pueda declarar inconstitucional una ley
derogada.
Asimismo,
será posible incluir como vistos leyes derogadas pero aun vigentes por el
mandato de vacatio legis de la disposición derogadora, la que prorroga los
efectos de la nueva ley en el tiempo y permite que la anterior continúe
regulando la situación jurídica de que se trate. Por igual, puede hacerse la
inclusión si se trata de una ley expulsada del ordenamiento jurídico por el
Tribunal Constitucional, pero que en virtud de su importancia para la vida
social o del Estado, no es posible escindir sus efectos del sistema jurídico,
sino que continúa vigente en los hechos, hasta tanto otra ley la sustituya.
En
torno a la segunda cuestión planteada, relativo a la inobservancia del artículo
7 de la ley 247-12. El criterio sustentado por el Poder Ejecutivo amerita de un
análisis mesurado. A partir del principio de congruencia y homogeneidad de la
legislación, el legislador debe respetar los mandatos de las leyes que
establecen parámetros definidos para crear órganos u otras cuestiones, al
momento de avocarse a su creación dentro de una nueva disposición. En la
especie, este criterio toma aun más fuerza cuando enlazamos los efectos de la
derogación implícita frente a las leyes consideradas orgánicas, como lo es le
Ley 247-12, Ley Orgánica de la Administración Pública.
En
la definición de leyes orgánicas consignadas en el artículo 112 de la
Constitución se hace una clara exclusión legislativa, que tiene su sustento en
el objetivo de dificultar la toma de decisiones en torno a algunas materias
consideradas trascendentales para la nación, pero sin limitar irracionalmente
la capacidad legislativa. Es así que este artículo no tiene una interpretación
progresiva, sino restrictiva, por lo que no ley que guarde alguna relación con
leyes orgánicas puede ser considerada orgánica. Es así, por ejemplo, que una
ley que crea un órgano, si bien se enlaza con la organización de los poderes
públicos, no es orgánica, en tanto la ley que organiza el poder sí lo es: la
Ley que Crea el Ministerio de Cultura no es orgánica, pero sí la Ley Orgánica
de Administración Pública.
Dentro
de estos parámetros, la ley que crea a Loma Miranda parque nacional no es
orgánica, por lo que en su redacción inicial el legislador debió respetar los
contenidos de la ley 247-12. Surge, sin embargo la duda en torno al principio
de la modificación implícita por una ley ulterior frente al modo y quórum de su
aprobación. Al respecto, el Tribunal Constitucional se expresó en la sentencia
020-14: “…cuando una ley es aprobada con el quórum establecido en el artículo
84 de la Constitución, sus efectos recaen sobre todas las leyes que le sean
contrarias, con excepción, de aquellas leyes que requieran un quórum mayor,
como las establecidas en el artículo 112 de la Constitución”.
Este
criterio del Tribunal Constitucional nos lleva a considerar que una ley
aprobada por la mayoría simple del artículo 84 tienen efectos sobre las leyes anteriores
así aprobadas, pero no sobre las orgánicas y aquellas aprobadas con un quórum
mayor a la mayoría absoluta; y todas las leyes aprobadas con una mayoría calificada
y con un quórum mayor a lo establecido en el artículo 84, aunque no se consigne
anteriormente la calificación del voto y la condición de orgánica, tiene efectos en todas las aprobadas con igual
mayoría y sobre las aprobadas con mayoría absoluta, aun no se encuentren dentro
del dosier de las leyes orgánicas del artículo 112.
Por
tanto, la aprobación de una ley de naturaleza no orgánica con una mayoría que
sobrepase la calificada para las orgánicas, tiene efectos derogadores en todas
las demás leyes; y las leyes orgánicas preexistentes no causan en ella una
nulidad o inaplicabilidad.
En
la especie, como la ley de Loma Miranda parque nacional fue aprobada con una
mayoría que sobrepasa la calificada para las leyes orgánicas, la misma puede
modificar o no observar las leyes orgánicas preexistentes, sin entrar en
contradicción con ellas y sin causar un efecto derogador. Por tanto, las
consideraciones del Poder Ejecutivo en la materia pierden sustento y nos lleva
a concluir que el legislador actuó adecuadamente en torno al procedimiento
legislativo e impuso sus criterios sobre el contenido que debe tener la nueva ley.
Sin
embargo, si bien las consideraciones anteriores, en respeto al principio de
homogeneidad y congruencia ya mencionados, es adecuado el legislador mantenga
los parámetros y criterios establecidos para la creación de órganos, evitando
así las confusiones, lagunas, ambigüedad y obscuridad en la legislación, lo
cual sí generan efectos negativos en su funcionamiento, por la falta de
claridad, especificidad y precisión en los mandatos a ejecutar por los órganos
creados. Pero ese y otros temas serán objeto de otros artículos.
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