Los Vistos, los Considerandos y las Observaciones a la Ley de Loma Miranda

Por Welnel Darío Féliz

En los últimos días el escenario jurídico-legislativo dominicano se ha visto caldeado por las observaciones que realizara el Poder Ejecutivo a la ley que declaraba a Loma Miranda como parque nacional. Si bien dichas observaciones son dignas de un análisis mesurado, que permitiría desmontar en gran medida las “acusaciones” al Congreso que lo signan como un órgano ineficiente y desconocedor de las normativas del país y de los procedimientos legislativos, no entraremos en dichos detalles; nos detendremos en dos criterios sustentadores de la indicada observación, nos referiremos a la mención de las leyes derogadas que fueron consignadas en los vistos y a la aludida falta de congruencia con el contenido de la Ley 247-12, en torno a los criterios que se deben observar para crear un órgano o ente del Estado.

Antes de entrar en el análisis, debo decir que celebro las observaciones en el sentido explicado y las discusiones que se han generado. ¡Por fin!  Ya se está prestando atención a las técnicas legislativas en el país. ¡Por fin! Se comienza a ver una depurada técnica, según expresó el Tribunal Constitucional español, como uno de los elementos que contribuyen a la seguridad jurídica. Solo esperamos que en los próximos años, estas “cuestiones de forma”, como suelen llamarle muchos de los que trabajan con temas legislativos o asesores de los entes, órganos y poderes públicos, pasen a ser cuestiones de fondo, en tanto se enlazan con lo esencial de la ley: su aplicación, vigencia y seguridad jurídica. Esperamos que lo ocurrido no sea una situación coyuntural y justificativa, sino el inicio de la toma de conciencia sobre la necesidad de la aplicación de las técnicas legislativas.  

En una de las sustentaciones de las observaciones a la ley mencionada, el presidente de la República expresó que: “La ley objeto de esta observación se ha sustentado en numerosas disposiciones normativas que se encuentran derogadas…”; en este caso, aunque el presidente no entró en detalles sobre el efecto de consignar leyes ya expulsadas del ordenamiento jurídico, dejó implícito que una mención errónea de una ley derogada invalida la ley, por lo que tal es motivo para su observación o nulidad. Sobre el tema, el jurista Eduardo Jorge Prats señaló que “…la ley es irrazonable pues no está basada en elementos científicos que avalen la naturaleza de parque nacional de Loma Miranda, aparte de que está fundada en leyes derogadas” (Veto presidencial, Constitución y Loma Miranda, periódico Hoy, 5 de septiembre de 2014, año XXXIV, No. 7838, p. 10A).

Ante lo planteado, y poder llegar a conclusiones, hay que analizar la estructura organizativa de las leyes, aunque en esta ocasión no nos detendremos a estudiar su totalidad, sino que nos enfocaremos en lo relativo a la parte que contiene los vistos y los considerandos. La estructura normativa recomendada por el Manual de Técnicas Legislativas del Congreso, implica que toda ley deba poseer  un contenido que la encabece, nos referimos al título, los considerandos y los vistos. Estos constituyen en la ley elementos básicos, en tanto contienen las informaciones necesarias para que la persona conozca el tema de que se trata, las motivaciones que tuvo el legislador para presentarla y aprobarla, la identificación de su necesidad y los antecedentes de la misma.

En efecto, el título de la ley es básico para la comunicación de su contenido, por lo que, según el Manual de Técnicas Legislativas “debe reflejarlo objetivamente”, de una forma rápida y precisa, de allí que “debe ser breve y sencillo”, además de que no se repita con ninguna otra disposición. El título debe encabezar la ley y acompañarle en todo su recorrido, desde su presentación, toma en consideración, discusión en comisiones y en el pleno, aprobación, transcripción, promulgación y publicación.

Los considerandos, son, por igual, una unidad básica de esta parte informativa de la ley. Según el Manual de Técnicas Legislativas que hemos señalado “son las motivaciones que tiene el legislador para sostener y justificar el texto que propone”. Los considerandos, que constituyen la exposición de motivos del por qué de la ley, responden a una estructura lógica en su redacción, con respeto a reglas lingüísticas, con recomendaciones de señalamientos, extensión, precisión y contenido, que permiten a la persona navegar por las intenciones del legislador al momento de tomar la decisión de someter la ley. Los considerandos no son mandatos normativos, sino explicativos, de allí que no pueden ser aplicados como rectores de comportamientos sociales, disposiciones organizativas u otros.

Dentro de esta estructura que encabeza la ley surgen los vistos. A diferencia de lo que expresó el presidente de la República en su observación y aseverada por juristas, los vistos no constituyen el sustento de la ley, sino que, como expresa el Manual de Técnicas Legislativas “Son los textos legales que ha investigado el legislador para presentar un proyecto”, la consignación de la investigación realizada se sustenta en las recomendaciones del mismo manual, que señala que: “Para elaborar un proyecto de ley es necesario realizar un estudio de antecedentes y detallar en los vistos el análisis de la legislación vigente, de manera que se tenga una identificación precisa de estas normas jurídicas”.

Como se observa, si bien la colocación de leyes derogadas en los vistos  constituye una inobservancia de las técnicas legislativas, su errónea mención o falta de ellos no causa ningún efecto sobre el contenido de la disposición, pues, como bien señala el manual mencionado, no son sustentadores de la ley, sino el dosier informativo de lo investigado por el legislador, lo que al mismo tiempo constituyen los antecedentes; de allí que una ley sin vistos o con vistos erróneos no es irracional, ni tampoco inconstitucional y por tanto, no afecta la seguridad jurídica. La única secuela posible es la errónea información servida a la ciudadanía, lo cual, ciertamente, puede considerarse intolerable, dentro del papel que deben jugar los legisladores y la fidelidad y capacidad pedagógica de la ley.

Asimismo, si como expresó el Presidente de la República la consignación de disposiciones derogadas u otros errores en los vistos invalidan la ley; entonces, no solo es obligatorio la colocación de los vistos en toda ley que curse en el Congreso o decreto que dicte el Presidente de la República, sino que los mismos sean colocados correctamente.  Habría entonces que considerar otro efecto devastador en el espectro jurídico: una ley vigente con vistos erróneos o que no los tenga no está sustentada y, por tanto, es irracional e inconstitucional, por lo que debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.

Si bien como hemos señalado, no es adecuado incluir en los vistos leyes derogadas, en ocasiones tales inclusiones pueden ser permitidas. De hecho, a partir del principio de ultraactividad de la ley existen leyes que aun siendo derogadas, pueden seguir regulando situaciones jurídicas surgidas durante su vigencia. Este criterio se sustenta en el principio de iretroactividad de la ley, de la vigencia de la disposición en el tiempo o su aplicación para el porvenir y en el principio de seguridad jurídica. Esta situación jurídica permite, por igual, que el Tribunal Constitucional pueda declarar inconstitucional una ley derogada.

Asimismo, será posible incluir como vistos leyes derogadas pero aun vigentes por el mandato de vacatio legis de la disposición derogadora, la que prorroga los efectos de la nueva ley en el tiempo y permite que la anterior continúe regulando la situación jurídica de que se trate. Por igual, puede hacerse la inclusión si se trata de una ley expulsada del ordenamiento jurídico por el Tribunal Constitucional, pero que en virtud de su importancia para la vida social o del Estado, no es posible escindir sus efectos del sistema jurídico, sino que continúa vigente en los hechos, hasta tanto otra ley la sustituya.

En torno a la segunda cuestión planteada, relativo a la inobservancia del artículo 7 de la ley 247-12. El criterio sustentado por el Poder Ejecutivo amerita de un análisis mesurado. A partir del principio de congruencia y homogeneidad de la legislación, el legislador debe respetar los mandatos de las leyes que establecen parámetros definidos para crear órganos u otras cuestiones, al momento de avocarse a su creación dentro de una nueva disposición. En la especie, este criterio toma aun más fuerza cuando enlazamos los efectos de la derogación implícita frente a las leyes consideradas orgánicas, como lo es le Ley 247-12, Ley Orgánica de la Administración Pública.

En la definición de leyes orgánicas consignadas en el artículo 112 de la Constitución se hace una clara exclusión legislativa, que tiene su sustento en el objetivo de dificultar la toma de decisiones en torno a algunas materias consideradas trascendentales para la nación, pero sin limitar irracionalmente la capacidad legislativa. Es así que este artículo no tiene una interpretación progresiva, sino restrictiva, por lo que no ley que guarde alguna relación con leyes orgánicas puede ser considerada orgánica. Es así, por ejemplo, que una ley que crea un órgano, si bien se enlaza con la organización de los poderes públicos, no es orgánica, en tanto la ley que organiza el poder sí lo es: la Ley que Crea el Ministerio de Cultura no es orgánica, pero sí la Ley Orgánica de Administración Pública.

Dentro de estos parámetros, la ley que crea a Loma Miranda parque nacional no es orgánica, por lo que en su redacción inicial el legislador debió respetar los contenidos de la ley 247-12. Surge, sin embargo la duda en torno al principio de la modificación implícita por una ley ulterior frente al modo y quórum de su aprobación. Al respecto, el Tribunal Constitucional se expresó en la sentencia 020-14: “…cuando una ley es aprobada con el quórum establecido en el artículo 84 de la Constitución, sus efectos recaen sobre todas las leyes que le sean contrarias, con excepción, de aquellas leyes que requieran un quórum mayor, como las establecidas en el artículo 112 de la Constitución”.

Este criterio del Tribunal Constitucional nos lleva a considerar que una ley aprobada por la mayoría simple del artículo 84 tienen efectos sobre las leyes anteriores así aprobadas, pero no sobre las orgánicas y aquellas aprobadas con un quórum mayor a la mayoría absoluta; y todas las leyes aprobadas con una mayoría calificada y con un quórum mayor a lo establecido en el artículo 84, aunque no se consigne anteriormente la calificación del voto y la condición de orgánica, tiene  efectos en todas las aprobadas con igual mayoría y sobre las aprobadas con mayoría absoluta, aun no se encuentren dentro del dosier de las leyes orgánicas del artículo 112.

Por tanto, la aprobación de una ley de naturaleza no orgánica con una mayoría que sobrepase la calificada para las orgánicas, tiene efectos derogadores en todas las demás leyes; y las leyes orgánicas preexistentes no causan en ella una nulidad o inaplicabilidad.

En la especie, como la ley de Loma Miranda parque nacional fue aprobada con una mayoría que sobrepasa la calificada para las leyes orgánicas, la misma puede modificar o no observar las leyes orgánicas preexistentes, sin entrar en contradicción con ellas y sin causar un efecto derogador. Por tanto, las consideraciones del Poder Ejecutivo en la materia pierden sustento y nos lleva a concluir que el legislador actuó adecuadamente en torno al procedimiento legislativo e impuso sus criterios sobre el contenido que debe tener la nueva ley.

Sin embargo, si bien las consideraciones anteriores, en respeto al principio de homogeneidad y congruencia ya mencionados, es adecuado el legislador mantenga los parámetros y criterios establecidos para la creación de órganos, evitando así las confusiones, lagunas, ambigüedad y obscuridad en la legislación, lo cual sí generan efectos negativos en su funcionamiento, por la falta de claridad, especificidad y precisión en los mandatos a ejecutar por los órganos creados. Pero ese y otros temas serán objeto de otros artículos.